Pierre Vuillaume

 

Général de l’armée de Terre, Pierre Vuillaume, sert actuellement à Délégation à l’Accompagnement Régional du ministère des Armées. Il a donc une vision globale de la place et du rôle des armées, au quotidien, sur le territoire. Il a publié en novembre dernier, cette contribution qui analyse, la relation entre l’institution militaire, son personnel et les territoires. A l’heure de cette crise sanitaire qui bouleverse le rapport des français avec les régions de leur pays, Pierre Vuillaume nous a autorisé à publier ses réflexions sur l’ancrage territorial des armées.

Ces libres propos n’engagent que leur auteur et non l’institution qu’il sert. Ils ne visent pas l’exhaustivité mais proposent un éclairage simple et concret sur une réalité méconnue des armées. Armées que le grand public ne connait essentiellement que par les opérations extérieures et intérieures…et par les défilés.

« Le combat est le but final des armées » (1).

Ce combat, qui pourrait être mené sur le territoire, l’est, depuis 1945, à l’extérieur. Mais c’est sur le territoire qu’il se prépare par l’équipement des forces et le maintien en condition des matériels, le recrutement et l’instruction du personnel, l’entrainement collectif des unités, la réalisation des fonctions support de la vie courante, le soutien des familles, l’aide aux blessés, la reconversion de ceux qui quittent l’institution, l’intégration pleine et entière des militaires et de leur entourage dans la vie de leur ville de garnison etc. La liste n’est pas exhaustive mais elle reflète tout ce qui, au-delà des discours, des exposés et des prises d’armes aux monuments aux morts avec les enfants des écoles, donne une réalité tangible au concept de « lien Armées-Nation » : l’ancrage territorial des armées.

En trente ans nous sommes passés progressivement d’une situation dans laquelle les armées étaient « sur » le territoire, et dont localement l’existence n’éclatait au grand jour que quand les unités disparaissaient, à un état dans lequel elles deviennent un véritable « acteur du territoire ». Nous sommes passés d’une présence militaire écrite « en creux » à une présence qui s’écrit « en pleins et en déliés ». Bien sûr, les actions qu’elles y conduisent ne constituent pas leur finalité mais elles considèrent le rôle économique, social et sociétal qu’elles jouent dans les territoires, comme une responsabilité qu’elles ne peuvent pas ne pas assumer. De façon osée, c’est peut-être la réminiscence d’un état d’esprit dont elles faisaient preuve jadis, dans d’autres contrées et dans d’autres circonstances (2).

Dès lors, le lien Armées-Nation n’a peut-être jamais été aussi concret que depuis que la conscription a disparu et que le format des armées s’est réduit.

D’une présence écrite « en creux » …

De la fin de la décolonisation à la chute du mur de Berlin, le format des armées garantissait un maillage territorial sinon harmonieux, du moins assez dense. Les unités étaient naturellement surreprésentées dans le Nord et l’Est mais l’Ouest et le Sud-Ouest n’étaient pas oubliés et Saint-Lô, Rouen et Périgueux étaient encore des « villes de garnison ». Certes, les militaires étaient présents mais les unités étaient essentiellement composées d’appelés, population passagère à faible pouvoir d’achat. Les régiments occasionnaient parfois des nuisances, dénoncées par certains élus, ou occupaient un domaine que les municipalités auraient aimé valoriser autrement.

Depuis 1989, trois réformes profondes ont marqué les évolutions de l’empreinte territoriale de la Défense par suppressions, réorganisations et transferts d’unités :
–         en 1990, « le plan Armées 2000 » acte une réduction du format des armées de 35 000 postes et la fermeture d’une soixantaine d’états-majors et régiments de l’armée de terre ;
–         sur la période 1997 – 2002, la professionnalisation complète des armées consacre la suppression de 150 000 postes et la fermeture ou le transfert d’une centaine d’unités des trois armées et des services (3) ainsi que la réorganisation interne de toutes les unités conservées ;
–         de 2008 à 2016, le volet Défense de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) ainsi que les Livres Blancs sur la défense de 2008 et 2013 signent la suppression de 54 000 emplois et la fermeture de plus de 30 unités opérationnelles et établissements de soutien.

Et les territoires dans tout ça ?

De façon paradoxale, localement c’est quand elles disparaissent que les armées existent. Pour prendre un raccourci cru, indépendamment des nuisances qu’elle occasionnait parfois, la fermeture d’une unité militaire c’est avant tout un employeur, des consommateurs et des contribuables qui s’évanouissent. Pour un élu, moins que la perte de capacités opérationnelles c’est surtout, de façon parfaitement compréhensible, une perte économique (4). A titre d’exemple, la fermeture de l’Elément Air Rattaché N° 279 de Châteaudun qui emploie 270 personnels militaires et civils a, pour la collectivité, un impact sur presque 800 personnes (5).

De 1990 à 1995, les suppressions portent essentiellement sur les Forces Françaises en Allemagne. Les armées représentent encore plus de 500 000 personnes. Pour les territoires, la diminution du format est indolore, ou quasiment. Au besoin, le fonds pour les restructurations de défense (FRED) (6) est ponctuellement sollicité pour « dédommager » les communes. Il n’y a donc pas de réelle prise en compte de l’impact territorial des réorganisations, ou du moins pas à la hauteur de ce qu’elle le sera par la suite.

Lors de la professionnalisation, les suppressions d’effectifs et les dissolutions d’unités touchent de plein fouet les territoires dans un contexte économique qui devient difficile. Vis-à-vis d’eux, la Défense s’inscrit, d’une façon générale, dans une logique de préservation : les unités militaires sont encore nombreuses et la politique vise à « alléger » les garnisons comptant plusieurs unités (maintien d’une seule unité) ; à fermer les unités « isolées » prioritairement dans les zones économiquement dynamiques ; à maintenir, voire à transférer, des unités dans des zones moins favorisées. Les compensations financières n’agissent qu’en complément.

A partir de 2008 les réorganisations interviennent alors que la situation économique de la France est dégradée. Le format des armées et le nombre d’unités ayant déjà été drastiquement réduits, toute restructuration est localement très douloureuse. Le ministère s’engage donc dans une dynamique d’accompagnement des territoires qu’il est contraint de quitter. La mobilisation du fonds pour les restructurations de défense (FRED) glisse d’une logique de compensation vers une logique partenariale. Il ne s’agit plus tant de « dédommager » que d’utiliser cet outil financier comme un réel levier de revitalisation économique dans le cadre de plans locaux de redynamisation (PLR) ou de contrats de redynamisation de sites défense (CRSD) conclus avec les collectivités (7) visant à :
–         dynamiser l’attractivité des territoires en développant, en coopération avec les collectivités territoriales, des projets structurants favorisant l’attrait du territoire pour les entreprises et les particuliers (zone d’activité économique, internet haut débit, voirie et réseaux divers, installations sportives, culturelles et de loisir…) ;
–         soutenir la reconversion des sites en mettant en place des projets de reconversion des emprises pour faciliter les projets des collectivités locales ou des porteurs de projets privés (école professionnelle, internat d’excellence, résidence universitaire, centre médicaux sociaux, pépinière d’entreprises…) ;
–         encourager la création d’emplois dans les entreprises locales avec un objectif de créations équivalent aux suppressions de postes occasionnées par les fermetures de sites.
De 2009 à 2019, en métropole 450 M€ (8) seront mobilisés à cet effet, auxquels s’ajoutent 119 sites cédés à l’euro symbolique pour une valeur vénale estimée à 277 M€.

Au fond, la valeur économique et sociale des armées dans les territoires n’était perçue que par défaut. Mais, même si l’aménagement du territoire n’est pas sa finalité, la défense ne pouvait pas ignorer son environnement. Elle assumait donc ses restructurations. Il est d’ailleurs intéressant de noter que le ministère des armées est probablement le seul à en gérer, en propre, les conséquences territoriales et à s’être doté d’un outil pour ce faire, la délégation à l’accompagnement régional (DAR) (9).

A une présence qui s’écrit… «en pleins… »

Depuis, la donne a changé. Les attentats de 2015 ont conduit à atténuer les déflations prévues et la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 a entériné, sinon une remontée en puissance, du moins un accroissement relatif des effectifs de 6000 postes sur la période 2019-2025.

L’ancrage territorial du ministère des Armées est une réalité. Il emploie 267 600 personnes (10) dont 82% hors d’Île-de-France. Certes, des disparités régionales existent, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur représentant 16% des effectifs et la région Normandie n’en totalisant que 2%, par exemple. Mais les formations du ministère sont réparties dans 88 départements métropolitains et très souvent en dehors des grandes métropoles, comme à Etain (55), Epinal (88), Toul (54), Luxeuil (70) ou encore Rosnay (36) où le centre de transmissions de la Marine représente 38% de la population de la localité. Enfin, sur les onze départements jugés sensibles (11) par les services du Premier Ministre en 2018, sept ont une présence militaire avec un volume d’effectifs supérieur à 150 personnes.

Le ministère se considère donc, et doit être appréhendé, comme un acteur à part entière de la vie des territoires dans lesquels il s’applique à conforter et développer des synergies avec le monde civil dans son ensemble : services de l’Etat en région, collectivités, entreprises et milieu associatif. Il serait présomptueux d’affirmer qu’une telle démarche est totalement nouvelle. Des initiatives locales ont existé avant. Mais quelques exemples non limitatifs montrent qu’au-delà d’initiatives c’est une véritable dynamique ministérielle, raisonnée, qui se met en marche.
Dans le domaine économique, en 2018, le montant total des paiements du ministère des Armées à ses fournisseurs résidant en France s’est élevé à 15,9 Mds€. Pour les seules PME régionales et microentreprises, on recense plus de 20 000 fournisseurs, pour un montant de paiements associé de 1,3 Md€, et le nombre d’emplois directement liés à ces paiements est évalué à 9000. Pour ces dernières, la ministre a renforcé le plan « Action PME » qui vise, au travers de 21 actions concrètes, à favoriser et simplifier leur accès aux marchés de la défense. Le ministère contribue donc directement à la vitalité des tissus économiques locaux.

Par ailleurs, les dépenses de recherche et développement, qui ne bénéficient pas qu’aux grands groupes de la région parisienne, s’élèvent à 4,9 Mds€ (12). Dans ce domaine, la création de l’Agence de l’Innovation de Défense va contribuer à fédérer et dynamiser les échanges que les armées pouvaient déjà nouer avec l’écosystème civil par le biais de leurs « smart bases » ou de leurs « labs ».

A son niveau, dans la mesure de ses moyens et à l’aune de ses besoins, le ministère inscrit également territorialement son action dans les politiques publiques gouvernementales. Dans le domaine des énergies, impliqué depuis de nombreuses années sur les enjeux de développement durable et d’économie d’énergie mais soumis à des contraintes spécifiques, le ministère des Armées s’engage, dans le cadre du plan « Place au soleil », à mettre à disposition plus de 2 000 hectares de terrains avant 2025 pour développer des projets photovoltaïques (13).

Dans le domaine de la santé publique, la création des ensembles hospitaliers civilo-militaires (EHCM) permet, par une mutualisation des infrastructures et des plateaux techniques, de contribuer de façon plus efficiente à l’offre de santé publique tout en préservant le cœur de métier du service de santé des armées : le soutien sanitaire des forces.

S’agissant de la jeunesse, dans le cadre du plan égalité des chances, outre le dispositif des classes de défense et de sécurité globales et les centre des cadets de la défense, le ministère ouvre chaque année plus de 10 000 offres de stages, rémunérés ou non, de la 3e à BAC+7 avec un effort particulier vis à vis des populations défavorisées. Pour ces dernières, dans le cadre du tutorat « Cordées de la réussite » 330 tuteurs, élèves officiers, ont accompagné 5700 filleuls lycéens. Concernant la lutte contre l’exclusion les 18 000 journées défense citoyenneté (JDC) ont permis de déceler chaque année environ 30 000 « décrocheurs » qui ont été orientés vers les structures appropriées. Enfin, les six centres du service militaire volontaire (SMV) installés en métropole ont permis l’insertion socioprofessionnelle et la formation citoyenne de 1271 jeunes en 2018, âgés en moyenne de 20 ans avec un taux d’insertion professionnelle durable de 72 % dans 53 métiers. Le service du commissariat des armées expérimente actuellement un rapprochement de ses espaces multiservices « ATLAS » avec les Maison France Services, en cours de déploiement et qui visent, localement, à rapprocher les services de l’Etat des citoyens pour leur offrir des prestations de proximité.

A toutes ces actions « fortes » qui se déroulent dans les territoires, il faut ajouter celles, moins visibles, qui sont menées de façon très locale par les commandants de bases de défense ou plus directement par les chefs de corps des régiments et des bases aériennes et navales. Les personnels des unités militaires et leurs familles ont des besoins sociaux parfois très élémentaires : crèches et garderies, garde d’enfants à domicile, ouverture de classes supplémentaires, transports scolaires, logement, activités sportives, culturelles et artistiques associatives etc. ; besoins généralement partagés par la population civile locale. Bien souvent, un partenariat judicieusement noué entre une unité et une localité ou, au besoin, porté au bon niveau -conseil départemental, conseil régional- permet de faire évoluer de situations peu satisfaisantes au bénéfice de l’ensemble de la collectivité.

Mais aussi « en déliés »

« Le combat est le but final des armées ». L’aménagement du territoire en général, le déploiement des politiques publiques, le maintien d’activité ou la dynamisation économique et sociale de zones défavorisées, le développement de l’attractivité de certaines localités, l’action au profit des populations en perte de repères ou en voie d’exclusion, etc. ne constituent pas la finalité du ministère.

Bien sûr, pour le bien de telle zone d’emploi il serait bon qu’une unité n’y soit pas supprimée ou y soit installée, ou que telles et telles parcelles soient cédées aux collectivités, si possible gracieusement, ou que telle base aérienne qui crée des nuisances sonores soit déplacée, etc. Mais le plan de stationnement des armées répond avant tout à une logique opérationnelle et de préparation opérationnelle (14). Bien sûr, le ministère pourrait encore plus développer les achats locaux mais il lui faut également répondre aux objectifs gouvernementaux de performance de l’achat public qui conduisent à une plus ou moins grande dose de massification. Etc.

En d’autres termes, le développement des territoires et de l’activité en leur sein n’est pas la mission du ministère. Mais, parce qu’elles sont historiquement et profondément ancrées dans le sol français, qu’elles y vivent au sein de la population de façon plus « massive » que d’autres ministères, qu’elles en sont dépendantes -ne serait-ce que par le recrutement-, et qu’elles y sont identifiées d’une façon particulière (15), les armées ne peuvent que faire corps avec les territoires dans lesquelles leurs unités sont implantées. Dès lors que le ministère le peut et qu’il y trouve un intérêt partagé, même lointain (rayonnement par exemple), il cherche à développer des synergies avec son environnement civil.

Partenariats qui profitent donc directement ou indirectement tout autant à la collectivité locale, à la communauté nationale qu’à l’institution.
En somme, jusqu’aux année 1990, les armées était « sur » le territoire. Les communes en percevaient plus souvent les inconvénients que les bénéfices, dont la réalité n’était mise en évidence qu’au moment où « son » régiment était dissous. Mais, les unités étaient encore nombreuses et la situation économique satisfaisante : c’était l’époque des compensations.

Les réorganisations liées à la professionnalisation, de 1997 à 2002, ont ouvert une période plus complexe mais qui a pu être gérée par une politique de préservation des territoires en « portant le fer » des fermetures de sites là où c’était le moins douloureux. Nous avions encore relativement le choix.

Alors que leur format avait déjà été drastiquement réduit, les réorganisations conduites de 2008 à 2015 ont fait prendre consciences aux collectivités que les armées était « dans » leur territoire et, bien que n’ayant pas vocation à en assurer l’aménagement, le ministère ne pouvait s’en désintéresser. Il a donc conduit une politique d’accompagnement des restructurations dans une logique partenariale.

La période actuelle va au-delà et les armées s’affirment comme des « acteurs » du territoire. Des partenariats fructueux se tissent soit autours de politiques publiques, ou propres au ministère, soit tout simplement pour résoudre ensemble, au niveau local des soucis de la vie quotidienne. Les contraintes financières des armées et des collectivités en sont peut-être une raison, mais pas la seule.

Bien sûr, ces relations dont bénéficient à la fois les unités et les territoires ne sont pas la raison d’être des armées mais ces dernières considèrent la valeur qu’elles peuvent apporter à la société, au niveau local, « ici et maintenant », comme une de leurs responsabilités. Au fond, cela correspond à la mise en place, par petites touches très concrètes, d’une politique de responsabilité sociétale et environnementale, choisie et compatible avec la finalité et les enjeux du ministère, et qui, contrairement aux pratiques des grands groupes industriels, n’est pas forcément formalisée comme une stratégie globale et qui est, par conséquent, malheureusement peu médiatisée.
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(1) « Etudes sur le combat » (Colonel Ardant du Picq).
(2) « Tous les officiers savent s’emparer d’un village à l’aube ; moi, je veux des officiers qui sachent s’emparer d’un village à l’aube et y ouvrir le marché à midi » (Lyautey).
(3) Régiments, bases, hôpitaux, écoles, établissements des services de soutien, etc.
(4) La masse salariale des armées se monte à 12,1Mds€ et elle se dépense essentiellement localement (source chiffres clés de la défense 2018 – 2019).
(5) Etude INSEE : l’EAR représente 270 emplois directs. En intégrant les familles, il représente 540 personnes. Les commandes qu’il passe auprès des entreprises locales correspondent à 6 emplois indirects chez les fournisseurs, soit 15 personnes en comptant les conjoints et enfants de ces 6 employés. L’effet induit de la consommation de ces 555 personnes (540+15) correspond à 85 emplois dans les commerces et sociétés de service de la localité. Ces 85 emplois induits représentent en fait avec leurs familles 223 personnes. L’impact total porte donc sur 778 habitants.
(6) Fonds créé en 1991, essentiellement pour atténuer les effets des restructurations industrielles (GIAT, DCN, etc.). Jusqu’en 2018 des provisions au titre de ce fonds étaient inscrites dans les lois de programmation militaire successives. La LPM actuelle étant une loi de remonté en puissance, le FRED n’a pas été reconduit pour la période 2019 – 2025.
(7) Le pilotage et le suivi de ces plans ou contrats est réalisé par le commissariat général à légalité des territoires (future agence nationale de la cohésion des territoires) et à la délégation à l’accompagnement régional du ministère des armées. La mise en œuvre en est confiée aux préfets de département qui mettent en place une organisation ad hoc avec les élus concernés.
(8) 300 M€ de FRED et 150 M€ de FNADT. Le FNADT, fond national pour l’aménagement du territoire relève du commissariat général à l’égalité des territoires. Il se conjugue avec le FRED dans le cadre des mesures de redynamisation, généralement selon un ratio de 2/3 de FRED et 1/3 de FNADT.
(9) La délégation aux restructurations (DAR), ex-délégation aux restructurations (DAR) est l’héritière de la délégation interministérielle aux restructurations de défense (DIRD)
(10) Hors réservistes (38 500) : chiffres clef la défense 2018 219 (DICOD)
(11) Départements en forte déprise démographique et économique (Haute-Marne, Corrèze, Indre, Marne, Nièvre, Creuse, Vosges, Orne, Cantal, Meuse, Lozère)
(12) Source des chiffres : Observatoire économique de la défense (INSEE).
(12) Avec ses 5 600 m2 de panneaux photovoltaïques situés sur la toiture Sud du bâtiment, « l’hexagone » Balard possède le plus grand toit photovoltaïque de Paris. Ce dispositif permet d’économiser 500MWh d’électricité par an, soit la consommation d’une ville de 1200 habitants.
(14) De même qu’il est préférable que les ports militaires soient sur les côtes…, l’implantation des unités dépend de besoins en espaces d’instruction et d’entrainement (espaces aériens inclus), et prend en compte des données aussi diverses que les capacités de recrutement et de reconversion ou des critères de condition du personnel (attractivité des garnisons, accueil, accessibilité, emploi des conjoints, scolarisation des enfants, etc.).
(15) Dans une ville de garnison, on identifie aisément les militaires, probablement moins les agents de la DREAL.